Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual correspondiente al veintinueve de septiembre de dos mil veinte.

V I S T O S; para resolver los autos relativos a la acción de inconstitucionalidad 106/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y,

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades demandadas y norma impugnada. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el treinta de enero de dos mil veinte, María del Rosario Piedra Ibarra, Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de las normas que se señalan, emitidas y promulgadas por las autoridades que a continuación se precisan:

       Estos preceptos fueron publicados en el Diario Oficial del Estado de Yucatán, el treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve.

SEGUNDO. Preceptos constitucionales que se estiman violados. La promovente estimó violados los artículos 1°, 4°, párrafo octavo, 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el artículo transitorio segundo, del Decreto que reforma el artículo 4º, de la Constitución Federal, publicado el diecisiete de junio de dos mil catorce; los artículos 1°, 2°, 3°, 13 y 18 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2°, 16, y 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los artículos 7° y 8° de la Convención sobre los Derechos del Niño.

TERCERO. Conceptos de invalidez. La parte promovente aduce los siguientes conceptos de invalidez en los que argumenta, en síntesis, lo siguiente:

Primero. El cobro del derecho por la infraestructura tecnológica en materia de seguridad pública, que deberán pagar las personas propietarias o poseedoras de predios en la entidad federativa, previsto en el Título Tercero, Capítulo XXVII, de la Ley General de Hacienda del Estado de Yucatán carece de los elementos fundamentales de las contribuciones que caracterizan a los derechos, toda vez que su cobro no corresponde a la prestación de un servicio público por parte del Estado o al aprovechamiento de bienes del dominio público estatal por el contribuyente y, por tanto, su configuración resulta desproporcionada. Lo anterior se considera que vulnera el derecho de seguridad jurídica, así como a los principios de legalidad y proporcionalidad tributaria.

A juicio de la promovente, si bien los legisladores locales previeron el cobro a los gobernados por el aprovechamiento del servicio y mantenimiento de la infraestructura tecnológica de seguridad pública, lo cierto es que para los particulares ello no debería generar ningún derecho pues se trata de funciones propias del Estado. Aunado a ello, el Poder Legislativo local no fue cuidadoso en cuanto al establecimiento de los elementos esenciales de la referida contribución.

Considera que de las disposiciones impugnadas se advierten diversas inconsistencias en la regulación del derecho por la infraestructura tecnológica y que pueden ser contrarias a los derechos de las personas.

La actora consideró pertinente señalar los elementos esenciales de la contribución en cuestión establecida por el legislador, para dilucidar su inconstitucionalidad.

·  Sujeto: las personas propietarias y poseedoras de predios ubicados en la entidad federativa (artículo 85-Y).

·  Hecho imponible: el aprovechamiento del servicio y mantenimiento de la infraestructura tecnológica, la cual se define como los bienes tecnológicos que el Estado emplea, adicionalmente, para el mejoramiento de la seguridad pública en lugares de uso común (artículo 85-Y).

·  Base imponible: no se advierte que se haya fijado de manera clara y precisa, aunque debería representar el costo del servicio prestado por el Estado.

·  Tasa o tarifa: la cuota del derecho es de 3.44 UMA, y esta suma no será mayor a la cantidad que resulte de aplicar el 8% a la cantidades que el contribuyente deba pagar por el "consumo al suministrador de servicios básicos" (artículo 85-Z).

·  Época de pago: deberá de cubrirse dentro de los sesenta días posteriores al mes en que se cause el derecho.

La promovente expuso que los preceptos impugnados rompen con la exigencia de congruencia interna de los tributos, ya que debe de existir armonía entre los elementos esenciales del mismo.

Señala que en el caso de los derechos por servicios del Estado, se tratan de contribuciones que se pagan a la hacienda pública como precio de servicios de carácter administrativo prestados por los Poderes del mismo y sus dependencias públicas a las personas que lo soliciten, de tal manera que para determinar las cuotas se debe atender al costo de ejecución del Estado para dichos servicios y las cuotas deben ser fijas e iguales para todos los que reciban este servicio. Así, indica que el Congreso local erróneamente impuso el cobro por el aprovechamiento de la estructura tecnológica pues, a juicio del órgano constitucional autónomo, la seguridad pública no puede considerarse como un servicio por el cual deba pagarse una contraprestación.

Aunado a lo anterior, sostiene que aunque se pudiera pensar que los derechos controvertidos emanan del uso o aprovechamiento de bienes del dominio público, como lo pudiera ser la infraestructura tecnológica, no se puede considerar así, toda vez que en razón de la lógica del desenvolvimiento de la función de seguridad pública propia del Estado-, los particulares no pueden explotar, aprovechar o usar bienes destinados a esa importante atribución, sino que ese patrimonio es utilizado para dichos fines por el propio Estado, como lo reconocen las propias normas controvertidas. Y, agrega que los fines de esa función elemental del Estado son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, a favor de toda la sociedad.

Asimismo, considera que el uso de diversas tecnologías se emplea para mejorar la seguridad pública y se enmarcan como parte de un importante deber en beneficio de toda la colectividad, por tanto, no resultan en un beneficio particular y especifico a favor de determinadas personas, sino que busca garantizar un estado de bienestar general. Consecuentemente, el legislador no debió imponer el cobro de un derecho por el uso de dicha infraestructura de seguridad pública, ya que no se trata de un servicio o beneficio individualizado y directo.

Por tanto, considera inadmisible que se le dé la connotación de un derecho a una función que el Estado está obligado a cumplir en beneficio de la comunidad, máxime si solo se impone esa obligación tributaria a los propietarios de predios en el Estado de Yucatán, cuando esas infraestructuras tecnológicas, al estar inmersas en la materia de seguridad pública, atañen a toda la sociedad.

Ahora bien, en cuanto a la tarifa correspondiente a pagar, la promovente aduce que las normas impugnadas tampoco respetan el principio de proporcionalidad en las contribuciones, el cual exige que en el caso de ese gravamen se observen los siguientes supuestos:

·  El monto de las cuotas debe guardar congruencia con el costo que para el Estado tenga la realización del servicio, sin que este costo sea exacto, sino aproximado y,

·  Las cuotas deben ser fijas e iguales para los que reciban el servicio.

En el caso, el monto no guarda congruencia alguna con el costo que significó para el Estado el supuesto servicio prestado, pues para considerar que un derecho por servicios es proporcional, el legislador debió atender a que debe existir correlación entre la cuota a pagar y el costo del servicio de que se trate, lo cual no acontece en este caso. Además, tampoco se considera razonable que se establezca una tarifa de 3.44 UMAS ya que ella no parece vincularse con el costo que representó la prestación de ese "servicio".

Por otro lado, se considera que de la atenta lectura de las disposiciones tildadas de inconstitucionales, también es dable afirmar que el legislador introdujo otros elementos extraños al costo del servicio, como lo es el artículo 85-Z. Dicho artículo establece un límite para la cuota mensual a cubrir, pues el monto no podrá ser mayor al valor que resulte de aplicar el 8% a las cantidades que el contribuyente deba pagar en particular por su consumo al suministrador de servicios básicos. Asimismo el artículo 85-AA, párrafo segundo, establecen que quedarán exentos del pago los propietarios o poseedores de predios cuya cantidad mensual a pagar por su consumo al suministrador de servicios básicos sea igual o menor a 1.18 UMA.

A juicio de la promovente, las disposiciones mencionadas manifiestan que el legislador consideró las cantidades a pagar por el consumo de energía eléctrica como factor para determinar tanto el límite de la cantidad requerida por el derecho, así como para definir quiénes podrían quedar exentos del pago del gravamen. De lo cual, el órgano autónomo no encuentra relación alguna entre el consumo de energía con el aprovechamiento del servicio y mantenimiento de la infraestructura tecnológica de seguridad pública.

Se advierte la misma incongruencia respecto al otro supuesto de exclusión del pago del derecho, que se actualiza cuando se trata de propietarios o poseedores de predios ubicados en distritos de riego destinados a la extracción de agua con fines agrícolas y pecuarios. Lo anterior es así pues aunque se pudiera argumentar que en esos sitios no haya infraestructura tecnológica y por ello no se estaría en posibilidad de aprovechar dichos bienes, lo cierto es que sin importar el lugar en donde se encuentre dicha tecnología, sus beneficios impactan a favor de toda la colectividad.

Con base en las consideraciones anteriores, la promovente estima que lo que realmente el legislador gravó es una contribución por ser propietario o poseedor de un predio en la entidad federativa, cuya cuota a pagar tampoco se advierte adecuada a la capacidad contributiva de las personas.

Finalmente, aduce que al desentrañar todos los elementos esenciales del derecho de aprovechamiento y mantenimiento de la infraestructura tecnológica en materia de seguridad pública, aunque sí se establecen todos los elementos que debe revestir, el legislador local no señaló de manera clara la base de la contribución, es decir, el valor sobre el cual se aplica la cuota consistente en el costo del supuesto "derecho", ya que de los artículos 85-Y a 85-AB, no se desprende que haya establecido ese elemento, y únicamente se estableció que la cuota sería de 3.44 UMA.

Por tanto, la indefinición del referido elemento esencial correspondiente a la base gravable se traduce en un incumplimiento del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, pues esta disposición constitucional establece el principio de legalidad tributaria.

Al respecto, señala, la Segunda Sala del Alto Tribunal ha sostenido que para verificar si determinada prestación pública viola el mencionado principio, debe partirse del análisis de la naturaleza jurídica de la contribución relativa, pues si constituye un gravamen de cuota fija puede prescindirse del elemento cuantificador del tributo, sin que ello implique una violación al principio de legalidad tributaria, al ser la propia ley la que proporciona la cantidad a pagar, por lo que el gobernado conocerá en todo momento la forma en la que deberá contribuir.

Segundo. Se considera inconstitucional el artículo 57, fracción XI, de la Ley General de Hacienda del Estado de Yucatán por el cual se prevé el cobro por el registro extemporáneo de nacimiento, cuyo monto dependerá de la edad de la persona que lo solicite.

Lo anterior, considera la promovente que transgrede el derecho humano a la igualdad, a la gratuidad del mismo y a la identidad consagrados en los artículos 1 y 4, párrafo cuarto constitucionales, el transitorio segundo del Decreto que reforma el artículo 4 de la Constitución Federal; 3 y 18 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como el 7 y 8 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

Distingue tres características esenciales del derecho a la identidad, a saber; la universalidad, la gratuidad y la oportunidad, de las que sobresale la gratuidad porque contribuye a la universalidad y a la oportunidad del registro de nacimientos, pues es un elemento que puede disolver barreras económicas que muchas veces lo obstaculizan.

Sostiene que el registro de nacimiento es un derecho humano reconocido por diversos instrumentos ratificados por México, como el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana de Derechos Humanos y la Convención sobre los Derechos del Niño, este último, en su artículo 7 indica que: "el niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos" y el artículo 8 establece que: "los Estados parte se comprometen a respetar el derecho del niño a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares".

Asimismo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la obligación de garantizar el derecho implica el deber de los Estados parte de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.

Señala que, contrario al parámetro de regularidad expuesto, la disposición impugnada deja de observar la finalidad de la referida reforma al artículo 4° constitucional ya que al establecer un cobro por el registro extemporáneo de nacimiento, desnaturaliza los fines constitucionales y convencionales del derecho a la identidad, todo ello en perjuicio del interés superior del menor, asimismo la medida adoptada al apreciarse como injustificada y desproporcionada, se erige como discriminatoria.

Así pues, al establecerse una tarifa de cobro por el registro extemporáneo de nacimiento, introduce un pago directo o indirecto por el ejercicio del derecho a la identidad, cuya consecuencia es desincentivar a las personas que deben acudir a realizar el registro referido. Aunado a ello, limita una obligación de reconocer, observar y respetar el derecho humano de mérito, solamente para las personas menores a la edad referida.

La promovente refiere que la norma en cuestión constituye un obstáculo para el ejercicio de los derechos mencionados, a pesar de que el registro gratuito del nacimiento es una obligación constitucional del Estado.

En este sentido, indica que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado sobre las tarifas por registro extemporáneo de nacimiento establecidas por el legislador, al resolver que el cobro por el registro extemporáneo representa una transgresión al derecho a la identidad y, aunque la imposición de la tarifa pudiera perseguir un fin considerado legítimo, como propiciar a los padres a que declaren el nacimiento de sus hijas o hijos de manera inmediata al nacimiento, lo cierto es que sólo traería por consecuencia desincentivar a los padres a que ocurran a realizar el registro.

Finalmente concluye señalando que la norma impugnada también soslaya el derecho humano a la igualdad, pues solamente hace efectivo el derecho a la identidad a un determinado grupo de personas en razón a la edad, mismo que carece de un fin constitucionalmente válido; asimismo, alude la obligación del Estado a garantizar el derecho a la identidad.

CUARTO. Admisión y trámite. Por acuerdo de siete de febrero de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió la demanda, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Yucatán para que rindieran su informe, y ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República, así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal.

QUINTO. Informes de las autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada. Las autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada al rendir respectivamente sus informes manifestaron, en síntesis lo siguiente:

El Poder Legislativo, a través de la Presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Yucatán, en el escrito respectivo, señaló sustancialmente lo siguiente:

·  Los argumentos que reclaman la inconstitucionalidad del Capítulo XXVII, del Título Tercero, de la Ley General de Hacienda del Estado de Yucatán, así como del artículo 57, fracción XI, del mismo ordenamiento, resultan infundados pues, contrario a lo manifestado por la promovente, no son violatorios al marco constitucional ni convencional.

·  Reafirmó la constitucionalidad del Decreto 155/2019, en virtud de que el Congreso del Estado de Yucatán llevó a cabo un proceso legislativo con apego a las facultades conferidas por la Constitución Federal y la Estatal.

·  Señala que el Estado de Yucatán se caracteriza por un alto nivel de seguridad, por lo que la finalidad de obtener un mejoramiento y actualización de la instalación, mantenimiento y mejora de la infraestructura tecnológica para la seguridad pública, responde a la necesidad de seguir manteniendo esa posición.

 

·  Conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no existir restricción expresa, el Estado está facultado para gravar todo acto, situación, calidad o hechos lícitos que revelen capacidad contributiva de quienes los efectúan y, por ende, sean susceptibles de ser objeto de imposición por parte del Estado.

·  El Estado desempeña una tarea recaudadora y busca otorgar a la ciudadanía un servicio público de seguridad efectivo, por medio del cual se garantice protección a las condiciones de convivencia y protección a los derechos y bienes de los ciudadanos.

·  Señala que la tarifa mensual de 3.44 UMA cumple con el requisito de proporcionalidad tributaria, ya que se establecieron excepciones en cuanto a que dicha cuota no podrá ser mayor que la cantidad que resulte de aplicar el 8% a las cantidades que los contribuyentes deban pagar en particular por su consumo al suministrador de servicios básicos. Asimismo, se estableció que quedarán exceptuados del pago los propietarios o poseedores de predios ubicados en distritos de riego destinados a la extracción de agua con fines agrícolas y pecuarios.

·  En segundo término, el Congreso del Estado de Yucatán afirma que es improcedente el segundo concepto de invalidez manifestado puesto que a través del cobro del derecho en cuestión se proporciona existencia legal a las personas y se les reconoce como sujetos de derechos y obligaciones. Ya que los niños y niñas que no sean inscritos en el Registro Civil, carecerán de identidad y por tanto no figurarán en ningún documento o página oficial pues no obra constancia legal alguna de su existencia, teniendo como resultado la exclusión y circunstancias desfavorables, y a su vez, no podrán tener acceso a múltiples servicios.

·  Derivado de lo anterior, y con el objeto de garantizar el derecho a la identidad se establecieron modificaciones en la Ley General de Hacienda del Estado de Yucatán, entre las cuales se encuentran que, causaran derechos la diligencia administrativa de registro extemporáneo de nacimiento. Lo anterior, con el objeto de establecer una medida que garantice el otorgamiento de una identidad de los individuos que conforman la sociedad, buscando que se les dote de derechos fundamentales.

·  De igual forma, señala que la finalidad de establecer el cobro de este derecho fue realizada para evitar que la inexistencia de documentos oficiales traiga consigo problemas jurídicos y sociales.

El Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Yucatán, Mauricio Tappan Silveira, argumentó, en síntesis lo siguiente.

·  Refiere que la acción de inconstitucionalidad promovida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos es improcedente por señalar como autoridad responsable al Poder Ejecutivo del Estado de Yucatán por promulgar el decreto 155/2019, ya que el Gobernador del Estado únicamente cumplió con la obligación que le imponen los artículos 55, fracción II, de la Constitución Política local y 14, fracción VII del Código de Administración Pública de Yucatán.

·  Por lo cual, contrario a lo que afirma la promovente, los actos legislativos que culminaron con la expedición del referido decreto, se llevaron a cabo apegados a los límites de las atribuciones que la propia Constitución local otorga en sus artículos 29, 30, fracción V y 55, fracción II. Por tanto, se afirma que se cumplió con los principios de fundamentación y motivación requeridos para los actos legislativos

Respecto al primero concepto de invalidez, lo considera infundado en virtud de las siguientes consideraciones:

·  Señala que la promulgación y publicación del decreto impugnado se llevó a cabo bajo el marco legal y constitucional requerido y se realizó conforme al proceso legislativo correspondiente y acorde a lineamientos constitucionales.

·  Contrario a las afirmaciones de la promovente, la seguridad pública es una función concurrente y para que funcione eficazmente y de forma inmediata se establece el cobro de estos derechos que monitoreen situaciones posiblemente delictivas. En ese sentido, afirma que debido a que los cuerpos policíacos no pueden estar físicamente ni de forma inmediata, a través de la infraestructura tecnológica de seguridad pública, el beneficio indirecto al que acceden los ciudadanos es el monitoreo por parte del Estado de situaciones que pudieran poner en riesgo sus derechos. Por tanto, lo que se cobra no es el ejercicio de la función de seguridad pública, sino los insumos que permitan garantizarla.