Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a veintiuno de abril de dos mil veinte.

1.    PRIMERO. Presentación de los escritos iniciales, norma impugnada y autoridades emisora y promulgadora de la norma. Por escritos presentados en las fechas y por las Comisiones de Derechos Humanos precisadas a continuación, se promovieron las siguientes acciones de inconstitucionalidad en contra de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México, publicada en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México No. 274, el cinco de marzo de dos mil dieciocho.

 

2.    Se precisaron como autoridades emisoras y promulgadoras de la norma impugnada a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Ciudad de México.

3.    SEGUNDO. Conceptos de invalidez. Las promoventes hicieron valer los conceptos de invalidez que a continuación se sintetizan:

I.     En la Acción de inconstitucionalidad 41/2018, la entonces Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal señaló que:

       1) No se advierte evidencia alguna de la que se desprenda que se consultó a las personas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, para que colaboraran activamente en la elaboración de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México y se garantizara su participación efectiva.

       Si bien en el apartado de "Considerandos" se enlistan veintiocho asociaciones de Síndrome de Down, no se señala si la Asamblea Legislativa las convocó o no a participar en el proceso de creación legislativa, y, de ser el caso, cuál fue el procedimiento utilizado y cómo quedó plasmado en el contenido de la norma.

Al no haberse recogido la visión de las personas con discapacidad, las políticas públicas que se desean implementar carecen de un enfoque transversal de sus necesidades, por lo que el procedimiento legislativo es irregular y procede declarar la inexistencia de la Ley impugnada.

Al respecto, son aplicables los criterios sustentados en la controversia constitucional 32/2012 del Municipio de Cherán y la acción de inconstitucionalidad 83/2015 de la Ley de Sistemas Electorales Indígenas para el Estado de Oaxaca.

 

Por otra parte, ante la eventual hipótesis de que la Asamblea Legislativa acreditara que sí efectuó la consulta, es necesario que se hubiera agotado mediante un procedimiento adecuado e idóneo, atendiendo a lo establecido en tratados internacionales de los que México es parte.

El Preámbulo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad consagra el principio de participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad al señalar que las personas con discapacidad deben tener la oportunidad de participar activamente en los procesos de adopción de decisiones sobre políticas y programas. En ese sentido, debe prevalecer la premisa de que no deben tomarse decisiones en torno a personas con discapacidad, sin que primero se considere su opinión.

En las Observaciones finales sobre el informe inicial de México de veintisiete de octubre de dos mil catorce, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad emitió recomendaciones al Estado Mexicano, dentro de las cuales exhortó a convocar consultas con las organizaciones de personas con discapacidad asegurando que sus opiniones reciban la consideración adecuada en el proceso de creación de leyes. Asimismo, las Naciones Unidas, en el Manual para Parlamentarios hacia el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, señala que las personas con discapacidad deben participar activamente en la redacción de legislación y en otros procesos decisorios que les afecten.

Por lo tanto, si la manera en que se llevó a cabo el proceso legislativo de la Ley impugnada no satisface los requerimientos mínimos para la realización de la consulta ordenada por la Convención, se solicita declarar la invalidez de la Ley.

2) La Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México, le otorga a la discapacidad de Síndrome de Down la calidad de padecimiento médico y no una discapacidad producto de la sociedad.

El modelo social plantea que las estructuras sociales deben estar diseñadas de tal forma que garanticen que las personas con discapacidad ejerzan de manera plena sus derechos humanos, realizando las adecuaciones necesarias para equilibrar e igualar las oportunidades de este sector de la población en una sociedad en la que se puedan desenvolver y desarrollar libremente, forjando sus propios objetivos, planes y proyectos de vida. Por lo que la sociedad debe tomar en cuenta las necesidades de las personas con discapacidad y eliminar las limitaciones que la propia sociedad les impone.

En el texto de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad se observa la presencia del modelo social, lo cual es de observancia obligatoria para el Estado Mexicano, de acuerdo con la tesis de la Primera Sala de rubro: "DISCAPACIDAD. SU ANÁLISIS JURÍDICO A LA LUZ DEL MODELO SOCIAL CONSAGRADO EN LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD"(2).

En ese sentido, se estiman violatorios a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad los artículos 1, fracción IV, 5, 7, fracciones II y IV, 9, fracción III, 10, fracciones I y III, 11, fracciones I y IV, 13, fracciones II, III, IV y V, 14, fracción II, 15, fracciones I y VII, 16, fracción I, 17, 19, 20, fracción VI, 21, 24, fracciones I, III, IV y VI, 25, 29, 34, primer párrafo y 37 de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México.

De los artículos mencionados, se advierte que la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México conceptualiza esta discapacidad como un padecimiento médico, cuyo fin es normalizar a la persona a partir de la desaparición u ocultamiento de la deficiencia médica. Las medidas previstas hacen que se perciba el Síndrome de Down como una desventaja, el cual debe abatirse con medidas especializadas, para después ser reinsertadas a la sociedad.

De esta forma, la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México, en lugar de eliminar barreras a las personas con Síndrome de Down para que participen de manera plena, efectiva y en igualdad de circunstancias que el resto de la sociedad, les marca aún más esas barreras sociales, lo cual es contrario al principio de progresividad previsto en el artículo 1° constitucional.

3) La Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México establece la sustitución de la voluntad de las personas con discapacidad por Síndrome de Down, lo cual es contrario al artículo 12 de la Convención y la Observación General 1 del Comité sobre los

Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU.

La Ley impugnada señala que las personas con discapacidad por Síndrome de Down no son plenamente autónomas porque requieren de atención especial, médica y física, por lo que se permite sustituir su voluntad y les niega el derecho a la capacidad jurídica en igualdad de condiciones que las demás, contenido en la Convención y Observación General No 1 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU, en las cuales se les reconoce como personas titulares de derechos para tomar decisiones, a través de un modelo de apoyo.

Asimismo, la Ley tildada de inconstitucional, en vez de prever un mecanismo para que las personas menores de edad con esta discapacidad tomen en la medida de lo posible sus propias decisiones, señala que no son autónomas e independientes, por lo que requieren de un tutor legal que represente sus ideas e intereses.

Es decir, la Ley lejos de incluir a estas personas en la sociedad, las excluye aún más, lo cual es contrario al modelo social que permea la Convención de personas con discapacidad.

4) Contrario a lo establecido en el artículo 1° de la Constitución General, la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México discrimina indirectamente a las personas con discapacidad diversa al Síndrome de Down y vulnera el derecho a la equidad.

De acuerdo con lo establecido a nivel constitucional, convencional y jurisprudencial, la norma impugnada excluye de manera desproporcional a aquellas personas con discapacidad distinta al Síndrome de Down, privándolas indirectamente de los beneficios que establece la Ley, como la creación de una Unidad para la Atención Integral y específica de las Personas con Síndrome de Down. Ninguna discapacidad tiene prioridad sobre otra, en todo caso, debería expedirse una ley por cada tipo de discapacidad.

No existe una justificación objetiva, constitucional o convencional, para la creación de una ley exclusiva para las personas con discapacidad de Síndrome de Down, violando el derecho a la igualdad y provocando actos discriminatorios indirectos en perjuicio de todas las personas con discapacidad no incluidas en la Ley.

Asimismo, la Ley para la Atención Integral para Personas con Síndrome de Down viola el principio de equidad, ya que le da un trato diverso a las personas con Síndrome de Down, un trato más especializado que al resto de las personas con discapacidad.

Lo anterior, resulta contrario a los artículos 1° constitucional, 1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, III de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, y 1 y 5 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

5) Los artículos 9, fracción III, 10, fracción I, y 14, fracción III, de la Ley para la Atención Integral para Personas con Síndrome de Down tienen como efecto diferenciar desproporcionadamente a las personas con Síndrome de Down, ya que los discrimina indirectamente sin justificación constitucional o convencional, vulnerando los derechos a la igualdad y no discriminación.

El artículo 9 prevé que la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México debe de contar con espacios exclusivos para personas con Síndrome de Down, sin una justificación objetiva para ello, impidiendo su participación en condiciones de igualdad.

Por otro lado, el artículo 10 establece que la Secretaría de Seguridad Pública debe de diseñar y ejecutar protocolos y lineamientos para la intervención operativa cuando se presuma la presencia significativa de personas con Síndrome de Down, ello, no solo trata de manera diferente a las personas con esta discapacidad, sino que continúa colocando barreras sociales que les impiden incluirse en la sociedad en condiciones de igualdad respecto a todas las personas.

Por último, el artículo 14, produce una discriminación indirecta al establecer que la Secretaría de Trabajo debe desarrollar lineamientos para ejecutar acciones que permitan identificar centros laborales aptos para el desarrollo de personas con Síndrome de Down, sin una justificación reflejada en la Ley.

6) Contrario a lo establecido en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y a la Observación General No. 5 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la Ley para la Atención Integral para Personas con Síndrome de Down está lejos de establecer mecanismos y acciones para que las personas con esta discapacidad sean independientes y logren

su inclusión en la sociedad, ya que parte de la premisa de que el Síndrome de Down es una enfermedad o padecimiento que sufren las personas, y que por lo tanto, para lograr que sean incluidas en la sociedad se crean acciones, actividades, programas, atenciones y protecciones especiales para subsanar ese defecto físico, cognitivo o sensorial.

Las medidas excluyentes previstas en la Ley distan de constituir acciones afirmativas para facilitar la inclusión de este sector a la sociedad y facilitar su participación en la comunidad. Por el contrario, se está institucionalizando que las personas con Síndrome de Down son personas especiales que requieren de ayuda específica en virtud del padecimiento que sufren.

7) En los artículos 13 y 14 de la Ley impugnada se prevé la reinserción social de las personas con discapacidad por Síndrome de Down, concepto que está vinculado con el ámbito penitenciario y que parte de la premisa de que existe un grupo o individuo que por alguna circunstancia es mantenido al margen de la sociedad y se pretende volver a integrarlo a ella.

La utilización de dicho concepto, en vez de promover una percepción positiva que vaya en contra los estereotipos y perjuicios de la sociedad respecto de las personas con Síndrome de Down, genera una percepción de que son un grupo marginado y que necesitan ayuda especializada para su reincorporación a la sociedad.

II. En la acción de inconstitucionalidad 42/2018, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló que:

1) Las personas con discapacidad han sido históricamente un grupo estigmatizado, rechazado por la sociedad y objeto de discriminación, colocándolas en situaciones de desventaja y exclusión social. Ante esto, los Estados reconocieron la necesidad de promover y proteger los derechos humanos de todas las personas con discapacidad, a través de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

El Estado Mexicano ratificó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo, los cuales entraron en vigor el tres de mayo de dos mil ocho. Derivado de lo anterior, se adquirió el compromiso de "adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole (...)" para hacer efectivos los derechos de las personas con discapacidad, como el derecho a ser consultados en la elaboración y aplicación de la legislación y políticas de la materia.

De acuerdo con el artículo 4.3 de la Convención y el inciso o) del Preámbulo, para la expedición o adopción de cualquier medida legislativa y política en materia de discapacidad deben celebrarse consultas estrechas, públicas y adecuadas, garantizando la plena participación e inclusión efectiva de las mismas.

No obstante lo anterior, del proceso legislativo que le dio origen a la Ley para la Atención Integral para Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México, se advierte que no existió consulta previa, pública, accesible y adecuada, a personas con Síndrome de Down, a través de sus representantes o con las asociaciones que los representan, por lo que el ordenamiento impugnado deviene inválido, al haber vulnerado el derecho de personas con discapacidad a ser consultados, sobre una medida que atañe directamente a este sector de la población.

Asimismo, se advierte que el ordenamiento impugnado aborda el tema de discapacidad desde una perspectiva asistencialista y desde el modelo médico, al señalar que tienen un padecimiento que requiere supervisión de especialistas y sustitución en la toma de decisiones, con lo que no se respeta el modelo social, el cual fue adoptado al orden jurídico mexicano al haberse adoptado la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

2) Las porciones normativas "padecimiento" de los artículos 7, fracciones II y IV, 12, fracción III y 37, y "reinserción social" de los preceptos 13, fracción II y 14, fracción II, transgreden los numerales 1°constitucional y 1° de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, al contravenir el concepto de discapacidad con base en el modelo social, ya que se equipara la discapacidad como un padecimiento y considera a las personas con discapacidad como un grupo excluido de la sociedad que debe reinsertarse a la misma, atentando contra la dignidad de las personas.

Del desarrollo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la jurisprudencia interamericana, se plantea el modelo social de la discapacidad, el cual refiere que la discapacidad no surge solamente de la persona sino de la interacción entre la deficiencia de la persona y la sociedad. En ese sentido, las causas que originan la discapacidad son las limitaciones que la sociedad presenta, para prestar servicios apropiados y para asegurar adecuadamente que las necesidades de las personas con discapacidad sean tomadas en cuenta dentro de la organización social.

 

Aunado a lo anterior, los Estados parte de la Convención están obligados a prevenir y evitar la discriminación por motivos de discapacidad, así como a adoptar medidas que sean necesarias para erradicar progresivamente la discriminación.

Las personas con Síndrome de Down, deben ser sujetos de protección y reconocimiento de los derechos previstos en los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales en materia de discapacidad, por lo que deben eliminarse las barreras sociales que inhiben el pleno ejercicio de sus derechos.

No obstante lo anterior, los artículos 7, fracciones II y IV, 12, fracción III y 37 de la Ley impugnada se refieren al Síndrome de Down como un padecimiento, el cual puede entenderse como el sufrimiento derivado de una enfermedad.

Sin embargo, la condición genética conocida como Síndrome de Down no puede concebirse como un padecimiento o enfermedad, pues se traduce en la negación de la diversidad funcional. Usar calificativos a personas con Síndrome de Down como "enfermo", actualiza un supuesto de discriminación, ya que el calificativo y los tratos hostiles que deriven de éste, demuestran un trato discriminatorio por la sola presencia de una diversidad funcional.

El incorrecto uso del lenguaje provoca que los prejuicios sociales se arraiguen en la sociedad mediante expresiones que marginan a ciertas personas y estas percepciones, influyen los juicios y comportamientos que tenemos hacia ellos. Lo cual hace claro que referirse a las personas con Síndrome de Down como con una enfermedad, constituye una manifestación discriminatoria, ya que una categoría como la discapacidad, no puede ser válidamente empleada con un aspecto de diferenciación peyorativa.

La utilización de dichos calificativos conlleva a la conformación de un discurso dominante, mediante el cual las personas se identifican con un calificativo de "normalidad", mientras que las personas con Síndrome de Down como "enfermas".

Lo anterior, vulnera los derechos de las personas con discapacidad, toda vez que el artículo 1° constitucional prevé la prohibición de toda discriminación motivada por las discapacidades, lo cual incluye la utilización de un lenguaje incorrecto que vulnere la dignidad de las personas.

Por otro lado, los artículos 13, fracción II y 14, fracción II, contemplan el principio de "reinserción social" de las personas con discapacidad por Síndrome de Down, el cual implica la reincorporación en la sociedad de alguna persona o grupo que había permanecido excluido.

En ese sentido, el principio referido supone que las personas con Síndrome de Down no se encuentran incorporadas socialmente, pues si bien este grupo de personas han sido históricamente excluidas, lo cierto es que el término "reinserción social" no es el más adecuado, de acuerdo con lo propuesto por instrumentos internacionales debe hablarse de la habilitación e inclusión sociales.

Es trascendental integrar una visión de respeto de derechos humanos de las personas con discapacidad, a través de la utilización de un lenguaje inclusivo y libre de discriminación, poniendo énfasis en la persona y no en las carencias o limitaciones.