ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 89/2020
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MINISTRA PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA
SECRETARIA: MÓNICA JAIMES GAONA
COLABORÓ: CYNTHIA EDITH HERRERA OSORIO
Vo. Bo.
MINISTRA
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de septiembre de dos mil veinte.
Cotejó.
VISTOS; Y
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación. Mediante escrito presentado el veintisiete de enero de dos mil veinte ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su Presidenta, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las siguientes normas, todas del Estado de Aguascalientes para el ejercicio fiscal del año 2020:
· Artículo 93 de la Ley de Ingresos del Municipio de Aguascalientes;
· Artículo 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de Rincón de Romos; y
· Artículo 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco de los Romo.
Dichos ordenamientos fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes el día veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve y su texto es el siguiente:
LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE AGUASCALIENTES, AGUASCALIENTES,
PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2020
"Artículo 93. En la determinación del suministro del servicio de Alumbrado Público, se observará lo dispuesto en la Ley de Hacienda del Municipio de Aguascalientes, en relación a que, para su cobro, se atienda a la firma del convenio con la Comisión Federal de Electricidad.
l. Están obligados a contribuir con el gasto que se genere a cargo del Municipio por el servicio de alumbrado público, para su mantenimiento, mejoramiento y renovación de luminarias, los propietarios o poseedores de inmuebles de uso habitacional, industrial, comercial o de servicios, así como los predios rústicos o urbanos que se encuentran dentro del territorio de este Municipio.
II. El derecho de alumbrado público, se causará y pagará de acuerdo a lo siguiente:
a) Lo que instituya el convenio que para tal efecto se celebre con la Comisión Federal de Electricidad.
b) Para los efectos del cobro de este servicio, el Municipio podrá realizarlo de manera directa a través de la fijación proporcional sobre el costo de los servicios directos e indirectos, siendo que el pago podrá efectuarse en forma mensual, bimestral o semestral."
LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE RINCÓN DE ROMOS, AGUASCALIENTES,
PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2020
"Artículo 67. El servicio de alumbrado público estará a cargo de este Municipio de Rincón de Romos y será suministrado dentro del territorio del mismo, conforme a lo siguiente:
I. El Municipio de Rincón de Romos determinará la forma de recaudación de la aportación social del alumbrado público, (ASAP), a través del convenio que establezca con la Comisión Federal de Electricidad."
LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE SAN FRANCISCO DE LOS ROMO,
AGUASCALIENTES, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2020
"Artículo 46. La Aportación Social de Alumbrado Público se recaudará de acuerdo a lo siguiente:
Lo que instituya el convenio que para tal efecto se celebre con la Comisión Federal de Electricidad.
Para los efectos de la aportación de este servicio el municipio podrá realizarlo de manera directa a través de la fijación proporcional sobre el costo de los servicios directos e indirectos, siendo de forma mensual, bimestral o semestral, los propietarios o poseedores de inmuebles de uso habitacional, industrial, comercial o de servicios, así como los predios rústicos o urbanos que se encuentren dentro del territorio de este municipio."
La promovente señaló como autoridades emisora y promulgadora de las normas impugnadas al Congreso y al Gobernador, ambos del Estado de Aguascalientes.
SEGUNDO. Normas constitucionales y convencionales que se aduce violadas. La Comisión accionante estima violentados los artículos 1o., 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 2o., del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos.
TERCERO. Conceptos de invalidez. La Comisión accionante adujo lo siguiente:
"ÚNICO. Los artículos impugnados establecen como atribución de los Municipios de Aguascalientes, San Francisco de los Romo y Rincón de Romos determinar la forma de recaudación de la aportación social del alumbrado público, a través del convenio que establezcan con la Comisión Federal de Electricidad.
Lo anterior vulnera el derecho de seguridad jurídica y los principios de legalidad, reserva de ley y legalidad tributaria, en virtud de que delega la facultad de fijar los elementos esenciales de los derechos correspondientes en una autoridad administrativa, propiciando la arbitrariedad y la incertidumbre respecto de las cuotas que las personas deben pagar.
En el presente concepto de invalidez se sustentará la inconstitucionalidad de los artículos impugnados, fundamentalmente, porque permiten un resquicio de arbitrariedad para que una autoridad administrativa determine de forma discrecional el monto de una contribución por un servicio a cargo de la administración municipal, por lo que resultan transgresores de los derechos y principios antes precisados.
[...]
Sin embargo, contrario a las premisas expuestas este Organismo Nacional estima que los artículos impugnados contravienen el sistema establecido en la Constitución General de la República para la imposición de contribuciones, pues delegan funciones que corresponden al legislador en otros servidores públicos, como se abundará en el apartado siguiente.
Lo anterior es así en virtud de que el principio de legalidad tributaria, contenido en el numeral 31, fracción IV, de la Norma Fundamental, se traduce en la exigencia de que sea el legislador quien determine los elementos esenciales de la contribución y no las autoridades administrativas, es decir, deben contenerse en un ordenamiento con rango de ley formal y materialmente, en aras de garantizar la seguridad jurídica de las personas en su calidad de contribuyentes.
[...]
De forma similar, dentro del orden jurídico del Estado de Aguascalientes, las leyes hacendarias municipales de dicha entidad federativa señalan diversos tipos de ingresos, tales como impuestos, derechos, entre otros.
En el caso que nos ocupa, resulta particularmente relevante abordar las características de las contribuciones denominadas derechos', toda vez que esta Institución Nacional considera que la recaudación de la denominada aportación social del alumbrado público' que determinaran los Municipios de Aguascalientes, Rincón de Romos y de San Francisco de los Romo, tiene esa naturaleza y, en consecuencia, los elementos esenciales que los determinan deben establecerse formal y materialmente en una ley.
Al respecto, el derecho, como especie de tributo, se puede definir como la contraprestación señalada por la ley en pago de servicios de carácter administrativo o por la explotación de bienes del dominio público sobre los cuales el Estado ejerce su titularidad.
En ese sentido, los derechos se causan en cualquiera de los siguientes supuestos:
1. Pago por la explotación o aprovechamiento de bienes del dominio público del Estado.
2. Pago por servicios de carácter público que presta el Estado.
[...]
C. Inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.
Como se dijo anteriormente, las normas reclamadas habilitan a una autoridad administrativa, como lo es el Municipio, para determinar la forma en que se recaudará la aportación social' del alumbrado público al señalar que ello se realizará por medio de los convenios que celebren las autoridades municipales con la Comisión Federal de Electricidad.
Es decir, el legislador hidrocálido facultó indebidamente a los Municipios de Aguascalientes, de Rincón de Romos y de San Francisco de los Romo, todos del Estado de Aguascalientes, para determinar a través de un convenio los elementos propios de la contribución, como lo es la cuota de derechos que deberán pagar los contribuyentes usuarios de alumbrado público y su forma de recaudación, atribución que es propia e indelegable del Poder Legislativo local.
Con base a lo anterior, la recaudación de la aportación social de alumbrado público', de conformidad con el ordenamiento que los crea, son derechos por servicios de carácter público del orden administrativo acorde a su naturaleza.
Ello es así, debido a que las aportaciones sociales de alumbrado público, como lo refieren las normas impugnadas, son contraprestaciones que cobran los ayuntamientos respectivos por concepto de brindar alumbrado público, servicio público que tiene a su cargo los municipios, de conformidad con el artículo 115, fracción III, inciso b), de la Norma Suprema, actividad por la cual pueden cobrar las contribuciones correspondientes, tal como lo apunta la fracción IV, inciso c), del mismo artículo constitucional.
Lo anterior se confirma con la definición que aportan las leyes de hacienda de los municipios cuyas disposiciones de ingresos son impugnadas. Verbigracia, el artículo 4o., de la Ley de Hacienda del Municipio de Aguascalientes indica que los derechos son contraprestaciones establecidas en la ley, por los servicios que presta el municipio en sus funciones de derecho público, así como por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del municipio.
Ahora bien, apuntado lo anterior, a consideración de esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos las leyes combatidas resultan inconstitucionales al no contener todos los elementos esenciales de los derechos que cobrarán los Municipios por la prestación del servicio de alumbrado público, en virtud de que delegan de manera indebida la facultad de establecer la forma de recaudación y las tarifas o cuotas respectivas por los servicios que se prestan en una autoridad administrativa, como lo son las propias dependencias municipales.
Si bien las disposiciones impugnadas de los municipios de Aguascalientes y
Francisco de los Romo señalan algunos de los elementos constitutivos del derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, como los sujetos obligados, el hecho imponible, la base y varios momentos de pago, lo cierto es que los mismos no son suficientes para evitar la discrecionalidad de la autoridad administrativa al momento de determinar la contribución.
Lo anterior es así toda vez que tratándose de la época de pago se señalan tres posibles momentos, mensual, bimestral y semestral, además de que ninguna de las disposiciones impugnadas señala al menos un parámetro para la determinación de la tarifa a pagar, dejando a los contribuyentes en la incertidumbre sobre el costo real que deberán cubrir por la prestación del servicio de alumbrado público y el momento en el cual deben hacerlo, pues serán una autoridad administrativa quien lo determinará en un convenio.
De esta forma, las disposiciones tildadas de inconstitucionales transgreden el principio de reserva de ley y de legalidad tributaria, toda vez que ello implica que se deja al arbitrio de un órgano administrativo el establecimiento uno de los elementos esenciales de las contraprestaciones que deban cubrirse por los servicios relacionaos con el alumbrado público, en desmedro de la seguridad jurídica de los contribuyentes.
Como es de advertirse con absoluta claridad de la lectura de las normas que nos ocupan, el Congreso del Estado de Aguascalientes delegó completamente a los municipios de Aguascalientes, Rincón de Romos y de San Francisco de los Romo, la facultad de determinar la forma en que se recaudarán las aportaciones sociales' del alumbrado público, sin indicar o plasmar en la ley el parámetro o el mecanismo de control objetivo que implica que la determinación del tributo quede a discreción de la autoridad encargada de la exacción, de tal forma que los contribuyentes usuarios del servicio referido, conozcan con certeza las contraprestaciones que están obligados a pagar, máxime que no puede considerarse que el establecimiento de derechos por servicios de alumbrado público se consideran de alta especificidad técnica que ameriten la delegación aludida.
De esta forma, se transgrede el derecho de seguridad jurídica en materia tributaria en perjuicio de los contribuyentes, ya que no permite que el propio ordenamiento legal sea instrumento o mecanismo de defensa frente a la arbitrariedad de las autoridades administrativas, en razón de que las personas usuarias de dicho servicio no tendrán la certeza de a qué atenerse respecto de los cobros que, en el momento de causación, realicen las autoridades municipales hidrocálidas.
Por lo anterior, ha quedado evidenciada la inconstitucionalidad que contienen las disposiciones impugnadas, en contravención del derecho humano de seguridad jurídica y de los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, por lo cual lo procedente es declarar la invalidez de las normas indicadas en el apartado III de la presente demanda."
CUARTO. Admisión. Mediante proveído seis de febrero del dos mil veinte se admitió a trámite este asunto; se ordenó requerir a las autoridades que emitieron las normas impugnadas para que rindieran sus informes de ley; y se acordó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal.
QUINTO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Aguascalientes. Mediante escrito presentado el veintisiete de febrero de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, Natzielly Teresita Rodríguez Calzada, en su carácter de Presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Aguascalientes, compareció a rendir su informe en los términos siguientes:
"En el municipio, la relación entre población y gobierno, se encuentra directamente vinculada a la prestación de los servicios públicos; atendiendo este criterio, el municipio debe realizar un análisis exhaustivo de sus capacidades administrativas, técnicas y financieras con el fin de cumplir, de manera eficiente, con la prestación de los servicios públicos; atendiendo este criterio, el municipio debe realizar un análisis exhaustivo de sus capacidades administrativas, técnicas y financieras con el fin de cumplir, de manera eficiente, con la prestación de los servicios, en razón de que para la población, este aspecto, constituye en general un elemento valorativo del desempeño de su gobierno.
Bajo ese criterio, fue que se revisaron y analizaron las iniciativas de las leyes de ingresos de los Municipios de Aguascalientes, Rincón de Romos y San Francisco de los Romo, para verificar que se atendieran los requisitos constitucionales y legales en la materia, en el entendido que el Ayuntamiento debe contar con los recursos económicos que le permitan satisfactoriamente atender sus atribuciones pero sin lesionar el patrimonio de la población, esto es no crear nuevos impuestos ni incrementar las tasas o tarifas existentes, salvo que existan causas debidamente justificadas con elementos objetivos que permitan dimensionar el caso concreto.
En el caso particular del Municipio de Aguascalientes, fue establecida una reformulación del artículo respecto del alumbrado público, a fin de acatar los criterios que ha sostenido este Máximo Tribunal, en lo que toca a este tema y con la responsabilidad que tanto ciudadanía como autoridad encargada de brindar el servicio deben participar en el costo del alumbrado público."
SEXTO. Informe rendido por el Poder Ejecutivo del Estado de Aguascalientes. Mediante escrito depositado el veinticinco de febrero de dos mil veinte, ante la Oficina de Correos de México y recibido el nueve de marzo siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, Genoveva Silva Moreno, en su carácter de Directora General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General del Gobierno del Estado de Aguascalientes, compareció a rendir el informe solicitado, en el que esencialmente manifestó:
"1. El acto legislativo del que se reclama la invalidez es material y formalmente de carácter legislativo. En el caso concreto los Decretos Números [sic]: artículo 93 que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de Aguascalientes por el ejercicio fiscal 2020, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, en fecha 27 de diciembre de 2019, concretamente el artículo 67 que contiene la Ley de Ingresos de Municipio de Rincón de Ramos del Estado de Aguascalientes, en fecha 27 de diciembre de 2019 y concretamente el artículo 46 que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco de los Romo, Aguascalientes, en fecha 27 de diciembre de 2019, cuya invalidez reclaman la accionante son producto de una deliberación que se hace en el Congreso del Estado en la que el Ejecutivo solamente cumple con la función de promulgación de leyes, por lo tanto, es cierto que los citados decretos, fueron Publicados en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, de fecha 27 de diciembre de 2020 [sic].
2. Por cuanto a los actos impugnados al Poder Legislativo del Estado al no ser propios del Ejecutivo del Estado, no se contestan.
3. Ahora bien, los actos impugnados al Gobernador Constitucional del Estado, es decir la promulgación y orden de publicación de los decretos que nos ocupan y cuya invalidez reclama el promovente de la presente acción de inconstitucionalidad, se realizó en acatamiento a la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, que en sus artículos 32, 35 y 46, fracción I, establecen:
Artículo 32.' [Se transcribe].
Artículo 35.' [Se transcribe].
Artículo 46.' [Se transcribe].
La fracción I antes mencionada, indica que una de las facultades y obligaciones del Ejecutivo es la de promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el Congreso del Estado; y promulgar significa: (Del lat. Promulgare.) tr. Publicar algo solemnemente. Der. Publicar formalmente una ley u otra disposición de la autoridad, a fin de que sea cumplida y hecha cumplir como obligatoria. (Según se lee en el Diccionario de la Real Academia Española, edición 2020).
Independientemente que el Gobernador Constitucional del Estado de Aguascalientes haya promulgado y ordenado la publicación en el Periódico Oficial del Estado, de los decretos que contienen las leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2020, correspondientes a los Municipios de Aguascalientes, Rincón de Romos y San Francisco de los Romo, todos del Estado de Aguascalientes, impugnados de validez dentro de los autos de la presente acción de inconstitucionalidad, es el caso que lo hace en acatamiento a la Constitución Política del Estado que establece la obligación del Gobernador del Estado de mandar publicar una ley, una vez que sea aprobada por parte del Poder Legislativo del Estado.
Es decir, la promulgación de una ley es una actividad del Ejecutivo que se encuentra subordinada a la actividad del Poder Legislativo quien expide la ley; por lo tanto, es una obligación que se hace en cumplimiento al sistema jurídico federal y al propio del Estado atentos a lo dispuesto por los artículos 32, 35 y 46 fracción I de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes.
Por lo tanto, se considera que la sola publicación de un documento por el Ejecutivo, no viola los preceptos constitucionales y convencionales que menciona el promovente en su escrito de demanda. Lo anterior encuentra su sustento en lo establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia con número de registro 389649, de la Séptima Época, emitida por el Pleno, que al rubro se puede leer:
LEYES, AMPARO CONTRA. AUTORIDAD RESPONSABLE, SOBRESEIMIENTO IMPROCEDENTE CUANDO SE SEÑALA AL CONGRESO QUE LA EXPIDIÓ, PERO NO AL EJECUTIVO QUE LA PROMULGÓ.' [Se transcribe].
En este orden de ideas, siendo el Poder Legislativo local el órgano deliberativo donde se discute y se aprueba el contenido de las normas, es dicho Poder a quien en todo caso, le corresponde defender la validez de las normas que se promulgan."
SÉPTIMO. Expediente electrónico. Por acuerdo de diez de junio de dos mil veinte, se determinó que de conformidad con lo establecido en el Acuerdo General 8/2020 de veintiuno de mayo de dos mil veinte, emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el que se regula la integración de los expedientes impresos y electrónicos en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, era necesario digitalizar las constancias y formar el expediente electrónico del presente asunto para continuar el trámite, en virtud de que las normas cuya constitucionalidad se cuestiona son de vigencia anual.
OCTAVO. Cierre de instrucción. Mediante proveído de quince de julio de dos mil veinte, se decretó el cierre de instrucción en este asunto.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de su Ley Reglamentaria; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el Punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013 del Tribunal Pleno, de trece de mayo de dos mil trece; toda vez que en ella la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, plantea la posible contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por parte de diversas normas de carácter general.
SEGUNDO. Oportunidad. La demanda de esta acción de inconstitucionalidad se presentó de forma oportuna, es decir, dentro del plazo de treinta días naturales que establece el artículo 60 de la Ley Reglamentaria(1), por lo siguiente:
a) Las normas reclamadas fueron publicadas en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, mediante sendos decretos el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve;
b) El cómputo inició el sábado veintiocho de diciembre de dos mil diecinueve;
c) El plazo de treinta días naturales venció el domingo veintiséis de enero de dos mil veinte;
d) El artículo 60 citado dispone que "Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente";
e) El día hábil siguiente fue el lunes veintisiete de enero de dos mil veinte.
f) Si el escrito inicial se presentó el lunes veintisiete de enero de dos mil veinte, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se debe concluir que la presente acción es oportuna, tal y como se demuestra en el siguiente calendario:
Diciembre 2019
| D
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